四川省眉山县东坡食品厂不服眉山县乡镇企业管理局任免决定案


(抗诉、指令再审)
　　(一)首部
　　1．判决书字号
　　一审判决书：四川省乐山市中级人民法院(1993)法行初字第7号。
　　二审判决书：四川省高级人民法院(1993)川法行终字第4号。
　　再审判决书：四川省高级人民法院(1998)川行再终字第6号。
　　2．案由：不服任免决定案。
　　3．诉讼双方
　　抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
　　原告(被上诉人)：四川省眉山县东坡食品厂。
　　法定代表人：吴光安，厂长。
　　委托代理人(一、二、再审)：涂建国，该厂法律顾问。
　　委托代理人(二审)：刘岩，北京市光大律师事务所律师。
　　被告(上诉人)：眉山县乡镇企业管理局。
　　法定代表人(一、二审)：郑金泉，局长。
　　法定代表人(再审)：彭尔明，局长。
　　委托代理人(一审)：曾联桂，乐市律师事务所律师。
　　委托代理人(一、二审)：王绍江，眉山县经济律师事务所律师。
　　委托代理人(二审)：付云祥，新津县律师事务所律师。
　　委托代理人(再审)：王贵虎，眉山县乡镇企业管理局副局长。
　　4．审级：二审、再审。
　　5．审判机关和审判组织
　　一审法院：四川省乐山市中级人民法院。
　　合议庭组成人员：审判长：宋蜀江；审判员：黄祥安、熊新华。
　　二审法院：四川省高级人民法院。
　　合议庭组成人员：审判长：王希发；代理审判员：胡莉虹、钱曦、胡慧、王雪梅。
　　再审法院：四川省高级人民法院。
　　 合议庭组成人员：审判长：张广荣；审判员：郭燕；代理审判员：李俊。
　　6．审结时间
　　一审审结时间：1993年10月9日。
　　二审审结时间：1994年4月4日。
　　再审审结时间：1999年1月25日。
　　(二)一审情况
　　1．一审诉辩主张
　　被诉具体行政行为：眉山县乡镇企业管理局于1993年3月16日作出眉乡企(1993) 53号关于“眉山县东坡食品厂”厂长任免的通知。决定免去吴光安“眉山县东坡食品厂”厂长职务，同时任命郭沫庭任“眉山县东坡食品厂”厂长，并具备法人代表资格。
　　原告诉称：根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条第一款、第十九条第一款之规定，眉山县乡镇企业管理局任免眉山县东坡食品厂厂长属行政越权行为，侵犯了企业的经营自主权，请求撤销该局作出的眉乡企(1993)53号决定。
　　被告辩称：眉山县乡镇企业管理局是眉山县东坡食品厂的企业所有者，根据《中华人民共和国乡村集体所有制条例》第十九条第一款之规定，该局的行为是内部任免，不属行政诉讼受案范围，请求驳回眉山县东坡食品厂的起诉。
　　2．一审事实和证据
　　四川省乐山市中级人民法院经审理查明：1990年7月2日，眉山县乡镇企业管理局同意将该县永寿镇蔬菜村村民吴光安的家庭小作坊定名为“眉山县永寿食品厂”，性质为集体企业，吴光安任该厂法定代表人。1991年4月，吴光安试制成功“软罐头式东坡肘子”。经眉山县永寿食品厂申请，眉山县乡镇企业管理局批准，同年8月31日该厂更名为“眉山县东坡食品厂”，并纳入眉山县乡镇企业管理局的直属企业。此后，眉山县东坡食品厂由眉山县乡镇企业管理局担保，分别向四川省信托投资公司、投资公司、开源公司贷款人民币108万元、100万元、50万元。同年10月10日，该厂经眉山县工商行政管理局更名登记，正式领取了企业法人营业执照。同年11月29日，该厂经批准与香港地区李先连国际有限公司各投资100万元兴办“中外合资四川东坡食品有限公司”。吴光安为公司总经理。1993年3月16日，眉山县乡镇企业管理局以(1993)53号通知，决定免去吴光安眉山县东坡食品厂厂长职务。
　　以上事实有下列证据证明：
　　(1)眉山县乡镇企业管理局的任免决定通知。
　　(2)眉山县永寿食品厂章程。
　　(3)眉山县永寿食品厂工商登记、更名后的工商登记。
　　(4)眉山县乡镇企业管理局担保贷款合同。
　　(5)吴光安汽车人股合同。
　　(6)眉山县乡镇企业管理局的几次批复。
　　3．一审判案理由
　　四川省乐山市中级人民法院根据上述事实和证据认为：眉山县东坡食品厂属于集体所有制企业，依照有关法律规定，对于企业厂长的任免应尊重企业的自主权，由企业职工民主选举或罢免。如果企业的厂长不称职，应当通过法定的程序解决。眉山县乡镇企业管理局任免眉山县东坡食品厂的厂长没有法律根据，属于行政越权行为，其行为侵犯了眉山县东坡食品厂的自主权。同时，任免缺乏事实依据。
　　4．一审定案结论
　　四川省乐山市中级人民法院根据上述事实、证据和理由，依照《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第五条、第十八条、第十九条、第二十六条、第三十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第二目、第四目的规定，作出如下判决：
　　撤销眉山县乡镇企业管理局1993年3月16日作出的眉乡企(1993)53号关于眉山县东坡食品厂厂长任免的通知。
　　(三)二审情况
　　1．二审诉辩主张
　　上诉人诉称：一审判决回避眉山县东坡食品厂权属这一重要事实，吴光安并不是“东坡厂”的所有者，“乡企局”才是“东坡厂”的所有者。依据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十九条之规定，有权免去吴光安的厂长职务。四川省乐山市中级人民法院违反法律规定受理行政案件，厂长、经理任免不属人民法院受案范围。法律、法规未将厂长、经理的任免权赋予企业，企业便不具有此项权利，不具有此项权利，就无从说起侵犯其自主权问题，人民法院应据此驳回眉山县东坡食品厂的起诉。
　　被上诉人辩称：眉山县乡镇企业管理局无证据却坚持以企业所有者自居，作出具体行政行为又不能举证。“乡企局”征收了企业管理费，也曾普遍性地发挥职能，扶持过企业，但都是有偿的。不能由此即认定“东坡厂”为国有性质。“乡企局”未能举出证据证明其对企业有任何投资。本案纠纷属人民法院受案范围，人民法院有权管辖。“乡企局”任免“东坡厂”厂长职务无法律依据，任免决定应予撤销。
　　2．二审事实和证据
　　四川省高级人民法院经审理查明：1989年以来，眉山县永寿镇蔬菜村村民吴光安利用自家房屋加工生产猪尾、家禽腌腊制品。1990年7月2日，眉山县乡镇企业管理局根据眉山县永寿镇乡村企业管理委员会的报告，同意开办眉山县永寿食品厂。吴光安为法定代表人，属组办集体企业。1991年6月12日，眉山县乡镇企业管理局发出“关于成立东坡食品厂筹建组的通知”，吴光安任副组长。8月28日，眉山县永寿食品厂向眉山县乡镇企业管理局提交了“关于申请更改厂名和隶属关系的报告”。8月30日，该局批复同意并称“划归前的债权债务，由原企业负责”。眉山县工商行政管理局据此予以变更登记，并颁发了“企业法人营业执照”。执照载明：企业名称：四川省眉山县东坡食品厂，法定代表人：吴光安。眉山县乡镇企业管理局于1991年6月筹措19万元借给眉山县东坡食品厂，后又由眉山县财政局出面组织，以眉山县东坡食品厂的名义，并由眉山县乡镇企业管理局担保，先后向四川省建设信托投资公司借款108万元、四川省投资公司借款100万元等数笔款项用于征地、土建和购买机器设备等。属吴光安所有的真空包装机一台折价 8 000元，办公用品折价935元，均由吴光安之妻邹慧如领走。属吴光安所有的汽车一辆折价9 000元，原议定为人股该厂资金，后因吴光安个人借有公款，邹慧如只领走2 000元。1992年5月30日，眉山县人民政府行文同意将眉山县东坡食品厂列为该县预算外全民所有制企业。眉山县东坡食品厂未向工商行政管理机关申请变更企业经济性质。1993年3月16日，眉山县乡镇企业管理局以眉乡企(1993)53号通知，决定免去吴光安眉山县东坡食品厂厂长职务。1993年12月25日，受委托四川省国有资产管理局作出界定结论，确认眉山县东坡食品厂的资产属国家所有。四川省工商行政管理局于1994年3月15日认定该企业为国有经济组织。
　　以上事实有下列证据证明：
　　(1)眉山县乡镇企业管理局关于眉山县永寿食品厂开办、变更，眉山县东坡食品厂成立及厂长任免等有关文件。
　　(2)邹慧如的领条。
　　(3)眉山县永寿食品厂及眉山县东坡食品厂工商登记营业执照。
　　(4)四川省国有资产管理局对眉山县东坡食品厂产权的界定结论。
　　(5)四川省工商行政管理局对眉山县东坡食品厂产权意见函。
　　(6)双方当事人的有关陈述。
　　(7)眉山县东坡食品厂有关借款依据。
　　3．二审判案理由
　　四川省高级人民法院根据上述事实和证据认为：眉山县东坡食品厂形式上由原眉山县永寿食品厂变更登记成立，但原眉山县永寿食品厂的资产未作为投资转入眉山县东坡食品厂。眉山县东坡食品厂实际上是由眉山县人民政府及其职能部门眉山县乡镇企业管理局组织资金筹建的企业，其建厂资金无集体资产和个人资产投入。鉴于眉山县东坡食品厂是由政府及其职能部门用借人资金创办的企业，故该厂应属国家承担投资风险的国有经济组织。眉山县东坡食品厂工商登记虽为集体企业，但不具备集体企业的法定条件，也不符合私营企业的条件，而是名为集体企业，实为国有企业。眉山县乡镇企业管理局作出的免去吴光安的眉山县东坡食品厂厂长职务的具体行政行为是合法的。政府主管部门有权任免厂长。
　　4．二审定案结论
　　四川省高级人民法院根据上述事实、证据和理由，依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四十四条的规定，作出如下判决：
　　(1)撤销四川省乐山市中级人民法院(1993)法行初字第7号行政判决。
　　(2)维持眉山县乡镇企业管理局1993年3月16日作出的眉乡企(1993)53号关于眉山县东坡食品厂厂长任免的通知。
　　(四)再审诉辩主张
　　最高人民检察院抗诉的主要理由：1998年2月24日，最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉，同年4月17日，最高人民法院以(1998)行监字第28号函，指令四川省高级人民法院对本案进行再审。最高人民检察院抗诉的主要理由是：
　　(1)从眉山县东坡食品厂资金来源看，国家没有任何投入。眉山县东坡食品厂向有关金融机构借人的278万元，眉山县东坡食品厂确实为其提供了担保，但不能等同于国家向企业的投资。国家国有资产管理局认定眉山县东坡食品厂资产为集体企业资产。原判认定事实不清。
　　(2)原判适用法律错误。原判根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四十四条之规定，作出维持眉山县乡镇企业管理局任免决定的判决。而眉山县乡镇企业管理局的任免决定，依据的是《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十四条、第十九条的规定作出的。原判决和眉山县乡镇企业管理局的具体行政行为所依据的法律规定完全不同，但仍判决维持任免通知，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第 (二)项之规定。
　　(3)原判程序错误。在本案庭审中，眉山县乡镇企业管理局未能证明其为眉山县东坡食品厂的所有者，而原审法院却委托四川省工商局和国资局对眉山县东坡食品厂的企业性质进行鉴定，并依此鉴定结论作出判决，超越了法律规定的权限，违背了行政诉讼的举证规则，程序运用错误。
　　眉山县乡镇企业管理局辩称：
　　(1)谁开办“东坡厂”，谁就拥有对“东坡厂”的资产权属。眉山县乡镇企业管理局买断了眉山县永寿食品厂部分资产用于开办“东坡厂”，“永寿厂”变更为“东坡厂”，实质上是另办新厂，资产权属发生了根本性的变更。“永寿厂”没有资产投入“东坡厂”，吴光安没有个人资产投入“东坡厂”。从投资来源看，“东坡厂”没有任何投资、没有任何乡或村集体资产的成分，也没有城镇集体经济组织投资办厂的事实。
　　(2)立法滞后、实践先行造成了立法真空，这类企业的特殊性需要由立法本身来解决。“东坡厂”似乎不是任何个人的，也不是任何集体的，更不是国家的。那么“东坡厂”似乎没有任何具体的权利主体，这是《公司法》颁行前立法滞后，设立企业不够规范的结果。“乡企局”以特殊的投资方式(几乎全部源于贷款)举办了“东坡厂”，它应是该厂的特殊主体。
　　(3)“东坡厂”这一特殊类型的企业，“乡企局”履行了投资主体的义务，应享有投资者的权益，包括任免权。
　　(五)再审事实和证据
　　四川省高级人民法院经再审查明：自1989年以来，眉山县永寿镇蔬菜村村民吴光安利用自家房屋加工生产猪尾、家禽腌腊制品。1990年7月，眉山县乡镇企业管理局作出眉乡企(1990)77号关于新办小型食品厂的批复，同意开办眉山县永寿食品厂。企业性质属组办集体企业，吴光安为该厂法定代表人。1991年6月12日，经批准，该局发出关于成立“东坡食品厂筹建组”的通知，筹建组副组长为吴光安。同年8月28日，眉山县永寿食品厂向眉山县乡镇企业管理局提出关于申请更改厂名和隶属关系的报告。同年8月 30日，该局以眉乡企(1991)122号文作出关于变更企业名称的批复，同意将眉山县永寿食品厂更名为四川省眉山县东坡食品厂，划归为该局直属集体企业，执行乡镇企业财务制度。划归前的债权债务由原企业负责。据此，永寿食品厂到工商行政管理机关办理了名称变更手续，并于1991年10月10日领取了四川省眉山县东坡食品厂的企业法人营业执照。营业执照载明：法定代表人：吴光安，经济性质：集体所有制。
　　1991年6月，眉山县乡镇企业管理局将筹措的19万元资金借给眉山县东坡食品厂。眉山县财政局将从四川省开源公司的借款50万元借给眉山县乡镇企业管理局，该局于同年7月1日将此款借给眉山县东坡食品厂(上述借款本息已由眉山县东坡食品厂归还)。 1991年10月至1992年8月，眉山县东坡食品厂由眉山县乡镇企业管理局担保，先后分别向中国建设银行眉山县支行借款20万元，四川省建设信托投资公司借款108万元、四川省投资公司借款150万元。同年11月29日，眉山县东坡食品厂与香港李先连国际有限公司各投资100万元，合资兴办“中外合资四川东坡食品有限公司”，吴光安担任公司总经理。1992年5月30日，眉山县人民政府根据眉山县乡镇企业管理局的请示报告，行文同意将眉山县东坡食品厂列为该县预算外全民所有制企业。同年9月21日，由原眉山县永寿食品厂搬到眉山县东坡食品厂的属吴光安个人所有的真空包装机一台折价8 000元，办公用品折价935元，由吴光安之妻邹慧如领走，属于吴光安所有的双排座汽车一辆，原议定折款9 000元人股眉山县东坡食品厂，因吴光安借有公款，故邹慧如于同日只领走 2 000元。1993年3月16日，眉山县乡镇企业管理局以眉乡企(1993)53号通知，决定免去吴光安眉山县东坡食品厂厂长职务，任命本局工作人员郭沫庭为厂长(后该局局长郑金泉自任该厂厂长和东坡食品有限公司总经理)。吴光安不服任免决定，以眉山县东坡食品厂名义向四川省乐山市中级人民法院提起行政诉讼。该院审理后认为：眉山县东坡食品厂属于集体所有制企业，眉山县乡镇企业管理局任免该厂厂长没有法律根据，属于行政越权行为。故根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》的规定，判决撤销眉山县乡镇企业管理局(1993)53号关于东坡食品厂厂长任免的通知。眉山县乡镇企业管理局上诉至本院。受本院委托，四川省国有资产管理局于1993年12月25日作出界定结论，确认眉山县东坡食品厂的资产属国家所有。四川省工商行政管理局于1994年3月15日复函本院，认定该企业为国有经济组织。据此，本院作出(1993)川法行终字第4号行政判决。吴光安不服，向检察机关申诉。1997年6月26日，国家国有资产管理局复函最高人民检察院，认为眉山县东坡食品厂的资产应认定为集体企业资产，适用国家有关集体企业管理的相关政策法规。1998年7月22日，四川省乡镇企业管理局以川乡企(1998)法字第61号文确认：眉山县东坡食品厂的经济性质应为组办集体企业，更具体地说，应是名为组办，实为联户办集体企业。
　　证明上述事实的证据除与二审判决相同的外，还有下列证据证实：
　　1．国家国有资产管理局国资法规字(1997)54号函。
　　2．四川省乡镇企业管理局川乡个(1998)法字第61号文。
　　(六)再审判案理由
　　四川省高级人民法院根据上述事实和证据认为：眉山县东坡食品厂在设立和以后的发展过程中得到了政府有关部门的大力支持和扶助，但无确实材料证明政府有关部门进行了投资。眉山县东坡食品厂的经济性质应为集体企业。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条、第十九条、第三十四条的规定，政府主管部门无权任免该厂厂长。故眉山县乡镇企业管理局作出的免去吴光安厂长职务的具体行政行为届行政越权行为，应予撤销。最高人民检察院的抗诉理由成立。
　　(七)再审定案结论
　　四川省高级人民法院根据上述事实、证据和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三款、第五十四条第二款第(一)、(二)、(四)项的规定，作出如下判决：
　　1．撤销本院(1993)川法行终字第4号行政判决。
　　2．维持四川省乐山市中级人民法院(1993)法行初字第7号行政判决。
　　本案一、二审案件受理费各1 000元，其他诉讼费各2 000元，共计6 000元，由眉山县乡镇企业管理局承担。
　　 (八)解说
　　1．眉山县乡镇企业管理局是否有权任免眉山县东坡食品厂厂长。对此，涉及对眉山县东坡食品厂企业产权性质的界定。“东坡厂”如属国有性质，则眉山县乡镇企业管理局依《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的规定，有权免去吴光安“东坡厂”厂长职务；如不属国有性质，则眉山县乡镇企业管理局免去吴光安“东坡厂”厂长职务的行为无法律依据，属行政越权行为，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告(行政机关)对作出的具体行政行为负有举证责任，应提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范文件。而本案中，眉山县乡镇企业管理局虽对“东坡厂”的设立和发展进行了大力的支持和扶助，但在诉讼过程中，未能提供作出免去吴光安“东坡厂”厂长职务时，该局曾向“东坡厂”投资的任何证据，未能证明“东坡厂”企业产权性质为国有性质。故眉山县乡镇企业管理局无权免去吴光安“东坡厂”厂长职务，作出的任免决定应予撤销。再审的改判无疑是正确的。
　　2．在诉讼过程中，有关部门对企业产权性质的鉴定能否成为行政机关作出具体行政行为的依据。本案诉讼过程中，四川省及国家有关部门对“东坡厂”企业产权性质作出了不同的界定结论，因界定结论不是眉山县乡镇企业管理局作出任免决定这一具体行政行为时的事实根据，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定，不应作为本案认定“东坡厂”企业产权性质的依据。这是由行政诉讼案件的特点所决定的。《中华人民共和国行政诉讼法》在我国三大诉讼制度(民事、刑事、行政)中第一次明确了被告(行政机关)的举证责任，在司法实践中，更有别于刑事诉讼的控方举证及民事诉讼中的谁主张、谁举证。在审查被告(行政机关)提供的证据时，必须是行政机关在作出具体行政行为时所依据的事实而不能是实施具体行政行为之后收集的证据。故实践中，特别应把握行政诉讼证据认定上的这一时间界限。
　　3．检察院抗诉理由成立的，是否应在再审裁判文书的主文部分表述。在审判监督程序中，对人民检察院抗诉理由成立的民事、行政案件，在再审裁判文书的主文部分是否表述以及如何表述，现行法律及有关司法解释均无明确规定，有关法院民事、行政诉讼文书样式中也无相应的格式。对此，本案再审法院在再审判决书中采取只在再审改判理由中阐明“最高人民检察院的抗诉理由成立”，而在改判结果中对此不再作表述的做法是正确的。因为在对民事、经济案件进行的审判监督程序中，检察院的抗诉只是“启动”这一程序的“法定事由”之一，而案件的“当事人”仍是原来本诉的诉辩双方，即原审的原告、被告及第三人。既然如此，再审判决结果从法律意义上讲，只是与这些“当事人”有关，自然，再审裁判文书的主文部分也就无法再表述有关检察机关的抗诉内容了。
　　应该说，本案是人民检察院较为成功的一起抗诉案件。因抗诉书“原判认定事实错误、适用法律错误、程序错误”的抗诉理由均成立，故本案的改判也即必然了。