某集体企业诉某乡镇人民政府行政处理（侵犯经营自主权等）案一审代理词

发布日期：[2012-11-28] 共阅：[]次来源：

某集体企业诉某乡镇人民政府行政处理（侵犯经营自主权等）案一审代理词

审判长、陪审员：

浙江震瓯律师事务所接受本案原告XXXX的委托，依法由我担任其在本案中的一审代理人。现根据双方举证、质证等庭审情况及本案争议的焦点，发表代理意见如下：

一、原告起诉主体适格，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围，贵院受理本案符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”原告属于集体所有制企业，依法领取企业法人营业执照，其主体符合起诉要求。

原告属于乡村农民集体举办的乡村集体企业（容后详述）。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十九条规定：“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或选聘方式……”被告做出的有关原告企业法定代表人的任免决定，侵犯了原告作为市场主体的自主经营权及人事任免权。根据前述条例第二十二条，“企业经营者是企业的厂长（经理）。企业实行厂长（经理）负责制。厂长（经理）对企业全面负责。”由此可见被告对于原告企业法定代表人的任免行为显然直接对企业经营造成影响，并不属于最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定的“对公民、法人、其他组织权利义务不产生实际影响的行为”情形。因此，本案属于法人认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权、人事任免权及侵犯其他人身权、财产权的争议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围，贵院受理本案并无不当。另外，在最高人民检察院抗诉、四川省高级人民法院再审的与本案案情基本相同的眉山县东坡食品厂诉眉山县乡镇企业管理局任免决定案中，乡镇企业局提出该任免行为不属行政诉讼受案范围，但一审法院经审理对乡镇企业局任免东坡厂厂长的行为定性为侵犯企业自主权，在随后的二审、再审程序中，该定性及原告的诉权均未被否定。该案可作为本案的重要参考。

在各地法院行政诉讼司法实践和行政诉讼学术研讨中，随意任免企业法定代表人的行为亦被普遍定性为“侵犯企业经营自主权”，认定属于行政诉讼的受案范围。如：1、浙江省高级人民法院行政庭发表在《人民司法》1994年第4期的《谈侵犯经营自主权案件的审理》一文中，将“随意任免、撤换企业的主要负责人”列为侵犯企业经营自主权的突出类型之首；2、最高人民法院梁立新在发表在《法律适用》1995年第6期的《审理侵犯经营自主权行政案件的有关问题》一文中述及“1992年12月，全国十一市审理侵犯经营自主权行政案件座谈会在上海召开……与会代表一致认为，只要行政机关行使行政管理职权，对企业或实行企业管理的事业单位实施了变更名称、改变企业性质、变更或撤销法定代表人（国有企业除外）……等影响各种经济实体所拥有的经营自主权的具体行政行为，当事人不服，向人民法院起诉时，人民法院就应当以侵犯经营自主权为由立案”，而对于国有企业法定代表人的任免，亦有不少代表认为应可以侵犯经营自主权提起诉讼；3、北京市高级人民法院朱世宽发表在《人民司法》2000年第4期上的《对审理经营自主权行政案件的情况调查》一文中指出，北京高院自行政诉讼法实施以来至1999年底，受理涉及企业经营自主权案件90余件，其中集体企业及企业原法定代表人起诉的案件占70%左右，从案件受理的情况分析，“侵犯企业人事任免权”的案件占收案的60%以上，主要表现为行政机关任意变更或撤销企业的法定代表人。该文指出“企业法定代表人是企业的首脑和决策者，企业的权利能力和行为能力是通过企业法定代表人行使、指挥、决策来实现的。因此，企业的人事管理权包含了企业法定代表人的任免权，属于企业经营自主权的范围，而且是企业经营自主权的核心和要害。”4、上海市高级人民法院行政庭发表在《人民司法》1995年第1期上的《审理侵犯经营自主权行政案件的几点做法》一文指出，“经营自主权既包括市场主体在经营活动中对财物的占有、使用、处分和收益的权利，也包括经营活动中对人的使用和管理权……只要属于上述范围的合法权利，市场主体认为受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵害而起诉的，都属于法院的受案范围”；5、上海市行政法制研究所、上海市高级人民法院行政庭杨惠基、吴偕林发表在《行政法学研究》1995年第4期上的《试论受理侵犯经营自主权案件中的若干问题》一文中论及“我们主张把人事自主权纳入经营自主权范围内……人事自主权表现为企业依法享有的对本企业法定代表人或中层管理干部的任免、撤换自主权……企业市场主体地位的确立和稳固在一定意义上说首先取决于企业法定代表人的地位是否得到保障……如果把侵犯企业人事自主权置于经营自主权之外，并排斥于行政诉讼受案范围之外，显然不利于保护企业的合法权益，不利于保障市场经济健康发展。”

被告辩称最高院司法解释第十五条、第十七条、第十八条规定了各类不同经济性质的企业在不同情形下的诉权和诉讼主体资格，认为原告起诉没有依据。但该司法解释第十五条规定的是联营、合资、合作企业，第十七条规定的是非国有企业被行政机关“注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系”，第十八条规定的是“股份企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的”，均与本案无关。且该些规定均属于对某些情形下当事人起诉权的授权条款，并未限制人民法院根据《行政诉讼法》第十一条规定受理本案。

二、原告系由乡村农民集体出资设立的乡村集体所有制企业，被告未出资，不是原告企业的所有者，其对原告企业法定代表人进行任免没有事实依据。

原告提供的证据3、证据4、证据5等证据表明，原告企业在正式进行工商登记前，在上世纪80年代由温州市XX公社XX1生产大队、XX2生产大队、XX3生产大队、XX4生产大队共同出资创办，当时取名为XXXX管理小组，后于2000年始经工商登记为“温州市XXXX管理站”。根据原告提交的证据5《企业法人申请开业登记注册书》、证据8《资金信用（验资）证明》、证据9《温州XX会计师事务所XX号验资报告》、证据10财务账册等证据材料，该站企业主管归属于XX计划委员会，但投入注册资本来源均系集体投资、盈余积累，所使用的生产经营场所亦归属于集体所有，并不存在政府投资。温XX会计师事务所XX号验资报告载明，“XXXX管理站为集体企业，申请的注册资本为45万元。根据我们的审验，截止2000年2月29日止，XXXX管理站于1981年开业至2000年2月底，历年经营成果积累，投入资本总额已达502193元，其中实收资本总额为292898.97元，盈余公积112500元，未分配利润96794.31元。”另据工商登记材料中一份“关于要求将资本公积盈余公积转增实收资本的申请报告”，可以证实XXXX管理站的实收资本系来自于集体投资及历年积累，与验资报告相互印证，同时原告保存的财务账册也反映了资本公积、盈余公积转增实收资本的事实。XXXX管理站后虽经调整行政主管部门至XXXX局，但并不改变主管部门仅进行行业管理并非出资主体的事实。另外，原告提供的证据11借款借据、证据12本企业专职人员名单等材料还表明，企业在经营过程中，因周转资金短缺，经常性由员工以私人贷款予以解决、做出贡献的事实。

以上情况表明，原告企业并非政府出资设立，而是乡村农民集体创办并通过历年积累投入经工商登记注册的乡村集体企业。被告任免原告法定代表人没有事实依据。

至于第三人XXX当时由XX计划委员会任命的情况，乃是因为当时政企不分的管理体制所致。同时，当时任命时企业所有者对于XXX担任原告法定代表人事实上完全认可，并不存在实质冲突。现被告免去XXX法定代表人职务及任免XXX1的行为均发生在2012年，应适用现行的法律法规规定。根据现行法律规定，被告并不享有原告企业的人事任免权，且其免除XXX法定代表人的身份不符合企业所有者意志，其任免显然没有事实依据。另外，XXX政府会议纪要所称原告“是XX镇下属集体企业，本次XXX改制由XX镇政府指导”等内容，由于企业产权归属依法应归属于所有者，并不由政府部门设定或随意调整改变，该纪要内容在法律上不具有确定企业产权归属或改变所有者的效力，更不是行政诉讼中判断诉争行政行为是否合法的事实依据。

三、被告任免原告法定代表人没有法律依据，其行为属于行政越权，依法应予撤销。

1、被告在法定时限内提交的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十一条，不足以表明其行政行为合法。

具体行政行为应当同时具备组织法上的依据和行为法上的依据。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十六条只是组织法上的依据，而非行为法上的依据，不能单独作为确定行政行为合法性的依据。该条规定仅规定被告作为乡镇人民政府负有管理经济等职能，但涉及具体的管理对象时，其应采用何种方式进行管理、所采取的管理手段是否合法，还需通过行为法上的依据进行判断，根据行为法的相关规定执行，而不能以组织法上的该种规定为由不区分对象、不区分方式将行政权力无限扩大到民事主体的自治领域。否则，被告以享有“管理经济”职能为由，不仅可以任免原告的法定代表人，也可以任免辖区内所有各种所有制企业的法定代表人，甚至可以要求这些企业按其意志进行分立、合并、解散、从事生产经营等，这种扩大化的理解显然与《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》、《公司法》等相关法律法规构成明显的冲突。
《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第六章专列一章“企业与政府有关部门的关系”，其中第三十四条规定各级人民政府乡镇企业行政主管部门依法加强对企业的指导、管理、监督、协调和服务，且该些职权以列举式的方式予以明确，并不包括决定包括企业法定代表人在内的企业人事任免。该章第三十五条、三十六条规定有关政府行政管理部门等职能亦仅限于指导、监督、帮助。而关于乡村集体所有制企业的人事任免，该条例第十九条规定：“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或选聘方式……”第十八条第一款规定：“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。”由此可见，根据我国法律法规的规定，原告企业法定代表人的任免属于民事主体的自治领域，应由所有者决定，政府部门不得干预，被告作出有关原告企业法定代表人任免的决定，显然属于行政越权。

2、被告在举证时限之后提交的《城镇集体所有制企业条例》不能作为本案具体行政行为合法的依据。

首先，该条例未在法定时限内提交，依法应认定具体行政行为作出时没有该依据。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”被告在举证时限之后才提交《城镇集体所有制企业条例》并主张作为具体行政行为作出的依据，根据前述规定应认定行政行为作出时没有该依据。

其次，该条例不是被告作出具体行政行为时的真实依据。被告作为作出具体行政行为的行政机关，对于作出行政行为的具体法律依据是非常清楚的，应该可以一次性说明和提出。被告在提交给法院的答辩状中主张其作出具体行政行为的法律依据为《城方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，并认为该法律依据已充分，根本未提及《城镇集体所有制企业条例》，而在其第一次提交的证据中也仅附上前者作为依据。这一现象说明后者并非其作出具体行政行为的实际依据，而是在诉讼过程中为了补救作出具体行政行为行为法上依据的缺失而做的事后补充。

第三、《城镇集体所有制企业条例》不适用于原告企业及本案争议的事项。如前所述，原告属乡村集体所有制企业，而《城镇集体所有制企业》第二条已经明确规定：“本条例适用于城镇的各种行业、各种组织形式的集体所有制企业，但乡村农民集体举办的企业除外”。

第四、即使是城镇集体所有制企业厂长（经理）的任免，被告主张的该条例相关条款也不能表明被诉具体行政行为合法。该条例第三十二条第一款规定“厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生……”。该条例第三十二第二款规定“投资主体多元化的集体企业，其中国家投资达到一定比例的，其厂长（经理）可以由上级管理机构按照国家有关规定任免”，该条由上级管理机构按照国家有关规定任免的前提有“包括国家投资在内的投资主体多元化”、“国家投资达到一定比例”、“按照国家有关规定任免”，而本案中没有任何证据表明原告企业存在国家和集体或私人之间的“投资多元化”或国家投资达到一定比例，也没有证据表明有相关国家规定作出投资比例要求和任免依据，因此被告主张该条例可作为行政行为合法性依据显然不成立。

第五、根据该条例中政府与企业的关系的规定，即便是城镇集体所有制企业的法定代表人，被告亦无权任免。该条例第五十三条规定：“政府有关行业管理部门，应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责本行业集体企业的行业指导和管理工作。”第五十四条规定：“各级人民政府的其他有关部门，依法对集体企业进行监督和提供服务。”五十五条规定：“任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权，不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预集体企业的生产经营和民主管理。”由此可见，政府机关仅对集体企业进行行业指导和管理，进行监督和提供服务，依法不得改变企业所有制性质及损害企业的财产所有权，不得干预集体企业的生产经营和民主管理，而法定代表人任免属于集体企业自主经营和民主管理的重要内容，依该条例规定属于职工代表大会职权范围，政府部门无权介入。

最后，被告援引该条例与其举证时的主张相互矛盾。被告在举证时主张根据《XXX站管理办法》及验资报告可表明原告企业登记时作为出资的经营积累属于国有，虽然该主张与验资报告的内容及原告工商登记档案明显不符，但如被告坚持该主张，则《城镇集体所有制企业条例》显然也不能作为其作出任免决定的依据。

综上，被告作出的具体行政行为没有事实及法律依据，侵犯了原告企业的经营自主权、人事任免权、其他人身财产权等权利，属于违法行政，请贵院依法予以撤销。