刘成安：农民集体建设用地租赁合同效力问题之探究——以《土地管理法》第六十三条的规定及其解释为视角

发布日期：[2011-12-19] 共阅：[]次来源：网络

　　一、问题的由来及限定

　　近些年来，随着社会经济的发展，尤其是工业化和城镇化进程的推进，与农民集体土地相关的经济活动日趋活跃，涉及农民集体土地的民事纠纷也随之增加。农民集体建设用地租赁合同纠纷案件，便是此类纠纷中较为典型的一种。例如，某法院2006年曾经受理了这样一起案件：

　　1999年11月16日，某木业公司（原告、反诉被告）与某村委会（被告、反诉原告）签订《租赁合同》。该合同约定，村委会将其在本村辖区内的占地16.9亩的厂区和该厂区内3316.4平方米的厂房、仓库、院墙等全部建筑物租赁给木业公司使用（合同所涉土地于1995年取得了有关土地管理部门颁发的集体建设用地使用证，用途为工业用地）。租赁期限10年，自1999年11月1日起至2009年10月31日止。1999年11月1日至2004年10月31日，每年租金为每平方米75元，2004年11月1日至2009年10月31日，每年租金为每平方米78.8元。双方还对租金的支付期限和方式作了详细的约定。另外，该租赁合同还约定了违约责任条款，即：如任何一方提前解除合同，应向对方支付违约金及损失费200万元；如木业公司不按期交付租金，每拖欠一天，按租金的万分之五加罚滞纳金，如超过两个月，村委会有权解除合同，木业公司除支付所欠租金和滞纳金外，应无条件搬出。在该合同的实际履行过程中，第一个租赁年度，木业公司于1999年10月15日支付了2万元租金，于1999年11月17日支付221597.58元，于2000年1月28日支付了7132.42元；第二年，木业公司于2001年2月6日支付15万元；第三年，木业公司于2002年1月29日支付10万元，于2002年7月5日支付10万元，于2002年11月23日支付10万元；第四年，木业公司于2003年6月11日付15万元；第五年，木业公司于2004年1月7日付10万元，于2004年6月9日付10万元，于2004年11月25日付10万元；第六年，木业公司于2005年1月11日付93645元，于2005年6月10日付10万元，于2005年11月30日付20万元。此后木业公司未再向村委会支付租金。至2006年3月31日木业公司共欠村委会租金71495.79元。2000年10月31日，木业公司向工商部门交纳了双方租赁合同的鉴证费2550元。2006年4月1日，村委会向木业公司发出《解除合同通知书》，称因木业公司没有按约履行支付租金的合同义务，导致村委会无法实现合同目的，自即日起解除租赁合同。2006年4月5日，村委会给木业公司发出《催款通知书》，催促木业公司返还租赁物，支付欠缴的租金271495.79元及逾期违约金。其后，木业公司以村委会单方毁约为由，根据双方所签合同的违约责任条款，请求法院判令村委会支付违约金及损失费200万元。村委会答辩并反诉称，木业公司自2000年起陆续拖欠租金，导致无法实现合同目的，其已向木业公司发出解除租赁合同的通知，该通知现已生效，请求判令木业公司向其支付租金271495.79元及违约金186867元，返还租赁物并赔偿经济损失37230.9元。

　　该案一审法院认为，涉案租赁合同合法有效，当事人双方均应按约履行。根据合同的约定、木业公司支付租赁费的情况及一般租赁合同的交易习惯，该合同约定的租赁费为预付，即在前三年每一年度开始前付清当年的租赁费，在后七年每一年度开始的11月1日和次年的5月30日各付50%的租赁费，而原告木业公司自租赁年度的第二年起每年均存在逾期两个月支付租赁费的情况且一直欠付租金，故被告村委会根据合同的约定提出解除租赁合同并无不妥。木业公司以村委会解除合同为由要求村委会支付违约金及损失费200万元，无事实和法律依据，不应支持。关于村委会反诉主张的木业公司所欠的租金，木业公司对欠付村委会租金并无异议，仅对数额有异议。双方对数额的争议在于合同鉴证费的一半1275元应否折抵租金，因该费用的发生与租赁合同密切相关，且合同鉴证票据上的鉴证费也是平均分为两部分列明的，理应由双方各负担一半，可在本案中折抵租金。关于村委会反诉主张的逾期支付租金的违约金，因村委会已根据合同中的违约责任条款解除了租赁合同，木业公司就其违约行为已承担了合同解除的后果，就违约金不再支持。鉴于租赁合同已经解除，木业公司应向村委会交还租赁房屋。因木业公司系生产性企业，搬迁必然造成一定的损失，根据公平原则，村委会反诉主张的因木业公司一直占用租赁物造成的经济损失可折抵给木业公司造成的搬迁损失。一审法院依据《民法通则》第四条、《合同法》第六十条第一款、第九十三条第二款的规定判决：驳回原告木业公司的本诉请求，部分支持了被告村委会的反诉请求，即判令木业公司向村委会支付所欠租金70220.79元并返还村委会厂房等租赁物。原告木业公司不服一审判决提起上诉，其主要上诉理由为：一审法院关于木业公司已付租金的支付情况及支付方式的认定有误，判决结果违背公平原则，请求二审法院撤销原判，依法改判。在二审庭审中，木业公司又当庭提交了补充上诉状，以双方所签租赁合同因违反《土地管理法》第六十三条强制性规定而无效为由，请求二审法院判令村委会赔偿其实际损失。关于木业公司在法定上诉期限内所提出的上诉主张，二审法院以与一审法院基本相同的理由未予以支持。关于木业公司在二审庭审中提出的所谓补充上诉主张，二审法院以两方面的理由未予支持：理由之一是，木业公司的补充上诉主张实际上相当于变更了其在一审中的诉讼请求和理由，即由合同违约之诉变更为合同无效之诉，而木业公司在二审中才提出该新的诉求和理由已早超过了变更期限，故从诉讼程序上二审法院无法支持木业公司的补充上诉主张。理由之二是，《土地管理法》第六十三条所禁止的主要是农民集体土地中的农用地出租用于非农业建设的行为，而农民集体土地中的建设用地的出租行为并不在一般性的禁止范畴之内。涉案土地虽然是农民集体土地，但出租前该土地已经取得了《集体土地建设用地使用证》，并非农用地，涉案租赁合同并不违反《土地管理法》第六十三条规定，故木业公司以涉案租赁合同违反《土地管理法》第六十三条规定为由而主张该合同无效是不成立的，一审法院认定合同有效并无不当。因此，即使在程序上无障碍，那么木业公司补充上诉主张在实体上也难以得到法院的支持。最后，二审法院驳回了木业公司的上诉，维持了一审法院的判决。

　　该案虽然事实并不复杂，但是其所涉及的法律问题，却因具有争议性和典型性而甚值探讨。从审判实践来看，在有的案件中，出租人以承租人拖欠租金为由，请求判令承租人偿还所欠租金并承担违约责任，而承租人则以合同无效为由，拒绝承担违约责任。在有的案件中，承租人以出租人中途毁约为由，要求判令出租人继续履行合同并承担违约责任，而出租人则以合同无效为由，拒绝继续履行租赁合同。上述案件则属于这两种情况兼而有之的案件类型。在该案中，木业公司先是在一审中以村委会中途毁约为由，请求法院判令村委会承担违约责任，村委会则提出了木业公司拖欠租金而违约在先的抗辩理由，及要求木业公司支付所欠租金及违约金等反诉请求。在村委会抗辩理由及部分反诉请求得到了一审法院的支持，而木业公司的诉讼请求被驳回的情况下，木业公司在二审中又转而以双方所签合同违反《土地管理法》第六十三条的强制性规定为由，请求二审法院认定合同无效，并按照合同无效规则来处理双方的纠纷，村委会则辩称双方所签合同为有效合同。我们看到，木业公司此主张之所以最终没有得到法院的支持，既有程序方面的原因，也有实体方面的原因。本文探讨的问题涉及的是后者，即该案二审法院认为涉案租赁合同并未违反《土地管理法》第六十三条的强制性规定，木业公司主张该合同无效的理由并不成立。

　　值得关注的是，关于农民集体建设用地租赁合同的效力问题，不仅当事人之间有争执，而且承办此类案件的法官们也存在分歧。在审判实务中，有的法官认为，此类租赁合同属于无效合同，其主要理由为：我国《合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，该条规定属于法律强制性规定；农民集体土地租赁合同违反了该强制性规定，因而根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，此类合同为无效合同。例如：（2006）佛中法民五终字第387号民事判决即持此种观点。[1]然而，审判实务中还存在与此相反的观点，即：此类租赁合同具有法律效力，其主要理由是：《土地管理法》第六十三条并不含有禁止此类出租行为的含义，因而此类租赁合同并不属于《合同法》第五十二条第（五）项所规定的合同无效情形。例如：江苏省高级人民法院（2002）苏民三终字第045号民事判决便持此种观点。[2]

　　那么，就同一问题，为什么基于同一法律条文，会出现如此截然相反的裁判呢？如果我们排除法官恣意司法的因素，单从以上案件相关的裁判理由来看，其原因主要在于办案法官对《土地管理法》第六十三条含义的理解不同。对合同效力持否定观点的法官认为，从《土地管理法》第六十三条中可得出，农民集体建设用地使用权不得出租的规则；而对合同效力持肯定观点的法官则认为，从《土地管理法》第六十三条并不能得出此规则。由此，便引出的这样一个问题：《土地管理法》第六十三条是否具有禁止农民集体建设用地使用权出租的含义呢？或者说，我们能否从《土地管理法》第六十三条得出：农民集体建设用地使用权不得出租，这样一个强制性规则呢？

　　显然，这个问题并非局限于个案，而是类案问题，具有一般性，因为它直接关系到此类案件审理中合同效力问题的一般性的裁判规则。我们知道，对于合同纠纷案件来说，合同效力问题是案件裁判所要解决的首要问题，也是基础问题，因为合同有效与无效的处理结果往往十分悬殊。在农民集体建设用地租赁合同纠纷中，合同的效力问题亦是如此重要。例如，在上述木业公司与村委会租赁合同纠纷案件中，根据双方所签租赁合同第十条的约定，提前解除合同的违约方应向对方支付违约金及损失费200万元，故如果该合同有效，且村委会提前解除合同能够被法院认定系违约行为，那么木业公司可基于违约之诉而得到200万元的赔偿，如果合同无效，则无法适用该违约责任条款。木业公司之所以在一审中没有主张合同无效，应当是存在这方面的考量因素，后来其在二审中之所以又转而主张合同无效，则可能是考虑到主张村委会构成违约难以得到支持，故选择退而求其次的诉讼策略，转而以合同无效为由，主张合同无效的损失。因此，该问题的探讨不仅有利于正确处理此类案件当事人之间的利益纷争，而且也有利于统一法律适用尺度，避免同案不同判的现象，以维护司法裁判的公正性、严肃性及权威性。

　　以下，笔者将以《土地管理法》第六十三条为中心，运用法律解释方法，来探讨分析，关于《土地管理法》第六十三条的上述两种解释，哪种解释更为妥当，以及能否从该法条中得出农民集体建设用地使用权不得出租这一禁止性规则，以论证依据该法条认定此类合同无效的审判实务观点是否成立。

　　二、关于《土地管理法》第六十三条的解释

　　（一）文义方法的解释

　　所谓文义解释，是指从被解释的法条所用语词及语法规则着手，来阐明该法条为待决案件提供了什么样的裁判规则的一种法律解释方法。法律条文是由一定的文字词句及语法来表述的，词以达意，文以载道，欲探求某法条的具体含义，即该法条为待决案件提供了何种裁判规则，显然最便捷的方法莫过于文义解释方法。同时，作为纠纷裁决准绳的法律应当具有确定性、安定性等属性，而文字是人的思想及其口头表述的定型剂，相对于人的思想而言，因其外显性、客观性而易于把握，故文义解释方法也是维护法律的确定性、安定性以及可预测性的最为客观、有力的方法。因此，“任何法律条文之解释，均必须从文义解释入手”，[3]

　　本文所论被解释之法条为《土地管理法》第六十三条（“《土地管理法》第六十三条”以下简称为“六十三条”），其具体内容如下：

　　“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

　　该法条涉及农民集体所有土地使用权流转中的三种行为，即：出让、转让及出租。与本文论题相关的是第三种行为：出租行为。从该法条所使用的文字语词和表述方式来看，就所论出租行为而言，毫无疑问，我们是可以从该法条中得出这样一个禁止性的规则：农民集体土地使用权不得出租用于非农业建设。从该规则的字面意义来看，我们可进一步得出，该规则显然包含这样两层含义：一层含义是，此处被禁止的行为是将农民集体土地使用权出租用于非农业建设，若出租用于农业建设则不在禁止之列，即此处所言之“禁止”，主要是从租赁物的用途角度来规定的。基于此层含义可得出的另一层含义是，并非出租农民集体土地使用权的所有行为均应禁止。另外，从该法条中的但书部分（即后句）来看，“除外”应当是针对前句中的“出让、转让”集体土地使用权行为而言的，而非针对出租行为，因为出租行为并不导致集体土地使用权的权属发生转移。那么，根据以上解释，我们能否对前述问题做出判断呢？答案是否定的。因为，通过文义方法的解释可知，要想判断农民集体建设用使用权出租行为是否受上述禁止性规则的调整，至少还应搞清农民集体建设用地与农民集体土地之间的关系以及农民集体建设用地的用途，而六十三条本身对这些问题并没有涉及，故尚需要诉诸其他法律解释方法的帮助。

　　（二）体系方法的解释

　　体系解释是案件裁判中另外一种较为常用的法律解释方法。它是利用事物部分与整体之间的相关性、文本理解的语境性以及法律秩序内部的协调性，从被解释的法条在法律体系中的位置及其与其他法条之间的逻辑关系角度，来分析判断法律条文含义的一种解释方法。运用该方法的要诀就在于不拘泥于被解释的法条，而是从该法条中跳出来，然后再从其他相关法条来反观该法条自身的含义。这样有助于摆脱“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的困境。关于农民集体建设用地与农民集体土地之间的关系以及农民集体建设用地的用途，我们可以运用体系解释方法来加以分析。

　　《土地管理法》第四条第二款及第三款规定：

　　“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

　　前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”

　　《土地管理法》第八条规定：

　　“城市市区的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

　　第十一条第二款规定：

　　“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”

　　由以上法律规定可知，按照所有权主体标准，我国土地可分为国家所有土地和农民集体所有土地；按照土地用途标准，我国土地又可分为农用地、建设用地和未利用地。根据以上分类方法，我国农民集体土地也可分为农用地、建设用地和未利用地三大类。因此，农民集体建设用地与农民集体土地之间的关系为子母关系，即农民集体建设用地是农民集体土地中的一种；农民集体建设用地的用途与农用地的用途相对应，按照《土地管理法》第十一条第二款的规定可表述为“非农业建设”。六十三条中的标的物是采用“农民集体所有的土地”的表述，并未区分农用地、建设用地或未利用地，故若单从该条的字面含义来看，被禁止出租的标的物似乎包括农民集体土地中的农用地、建设用地和未利用地这三类。但是，若结合以上关于农民集体土地分类的标准来看，这种理解显然不妥。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农民集体土地中的农用地的用途为“直接用于农业生产”，与“非农业建设”的表述存在对立性，故将该法条中的“农民集体所有的土地”这一概念理解为“农民集体所有土地中的农用地”，或者说，将“农民集体农用地的使用权不得出租用于非农业建设”作为六十三条的一种含义，是与《土地管理法》对农用地用途的规定和六十三条的行文逻辑相符的，因而这种理解是顺理成章的。但是，农民集体建设用地与农用地不同。根据《土地管理法》第四条第三款的规定以及第十一条第二款的规定，农民集体建设用地本来的用途就是非农业建设，其与“非农业建设”的表述并不冲突。从事物的性质上来说，不存在建设用地能否用于非农业建设的问题；从逻辑上来说，也不存在禁止建设用地用于非农业建设的问题。因此，如果说，六十三条中的“农民集体所有土地”也包含建设用地，即该法条也含有“农民集体建设用地的使用权也不得出租用于非农业建设”之义，则显然既与以上相关法条相悖，也不符合逻辑。

　　农民集体建设用地只是农民集体土地中的一种，两者并非同一概念。在审判实践中，有些法官忽略了农民集体土地的分类体系，混淆了农民集体建设用地与农民集体农用地的区别，将六十三条笼统地理解为禁止所有的农民集体土地出租行为。因此，对农民集体建设用地租赁合同效力持否定观点的法官，主要失误在于未从法律体系角度对六十三条含义做进一步地解读。

　　行文至此，我们基本上可以得出这样的初步结论：六十三条并无禁止农民集体建设用地使用权出租的含义，审判实践中那种仅以违反六十三条规定为由主张该类合同无效的观点是不成立的。当然，在个案审理中，该类合同也可能会因存在《合同法》所规定的其他无效情形而被法官认定无效，但显然这与本文所论不是同一个问题。

　　从以上论述来看，运用文义解释方法和体系解释方法，办案法官就已经可以解决能否依据六十三条认定农民集体建设用地租赁合同效力的问题了。但是，为了加深对六十三条法律含义的理解以及对法律解释方法作用的认识，下面我们将运用目的解释方法和社会学解释方法对以上问题做进一步的探讨分析。

　　（三）目的方法的解释

　　“任何法律均有其规范意义和目的，解释法律乃在实践法律的意旨，因此解释法律时必须想到：‘为何设此规定，其目的何在？’”[4]此种从立法目的角度来阐明法条含义的解释方法，就是法律解释方法中的目的解释方法。该种方法具有决断功能，即当法官运用文义方法得出多个法律解释结果，而仅仅依据文义方法自身，甚至求助体系方法亦不能确定应当采用哪种解释作为判案依据时，可从是否符合立法目的的角度，来帮助法官抉择其中的一种解释为裁判依据。另外，目的解释方法也具有检验功能，即当运用文义解释、体系解释等方法初步确定法律含义后，可再以目的解释方法来检查、审核该种解释是否符合立法目的，以验证解释结果的正当性。

　　开宗明义，某部制定法的立法目的通常被明确地规定在该法第一条之中。另外，总则部分之中的其他法条也是该部法律立法目的最明显的寄身之处。我国《土地管理法》第一条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法”。第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四条第一款的规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”该条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”从以上条文所体现的我国《土地管理法》的立法目来看，六十三条之所以设立农民集体土地使用权不得出租用于非农业建设之规则，其目的并非禁止农民集体土地使用权的出租行为，而是为了防止在农民集体土地使用权流转中出现以土地出租的形式将农用地非法变更为建设用地的现象，以贯彻维护我国土地用途管制制度及耕地保护制度的立法目的。从这个法律目的来审视六十三条所涉的土地出租问题，我们不难发现，该法条所禁止的农民集体土地使用权出租行为，主要是指违反土地用途管制制度、非法变更土地用途的出租行为，例如将农用地出租用于建设用地的行为，而农民集体建设用地是经过法定国家机关核发证书并确认用于非农业建设的土地，其出租用于非农业建设并不改变其土地用途，故不应属于禁止之列。由此可见，持合同无效观点的法官对六十三条的解释，是不符合该法条的立法目的的。

　　（四）社会学方法的解释

　　所谓社会学解释，是指运用社会学方法来解释法条的一种法律解释方法。对于办案法官而言，这种方法主要是从法律适用的社会效果来考量某法条相对于待决案件所蕴含的裁判规则，故其与体系方法和目的方法具有相同之处，即也是从被解释的法条之外来斟酌该法条本身的含义。不过，相对体系方法和目的方法而言，显然社会学方法与被解释法条本身相距更远，因而也更容易逃逸法条文义的约束。此种方法如使用不当，则不但不能搞清“庐山真面目”，反而因距离过远而把“此山”误作“彼山”，甚至会被有意曲解法律之人所利用。因此，在法律解释方法体系中，社会学解释方法不能轻易使用，应主要定位于文义解释方法的辅助方法，即：如果文义方法，或者文义方法在体系方法或目的方法的协助下足以确定法条的含义，则不必再考虑社会学解释方法，但若运用前述方法仍不能确定哪种解释更为妥当，则可以运用社会学方法从中选择社会效果更好的那种解释作为结论；或者，即便解释结果已经确定，但基于增强该种解释说服力的考虑，便于当事人接受，也可再辅之以社会学方法的解释。

　　下面，我们便运用社会学解释方法，来解析六十三条的含义。

　　1、在我国当今社会现实中，农民集体建设用地出租行为日趋增多。之所以如此，并非偶然，而是有其外在的客观因素和内在的理性驱动的。（1）随着我国经济社会的发展，现有的国有土地已经逐渐难以满足工商业发展对建设用地的需求。而目前集体建设用地却拥有相当大的规模。据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。[5]如此庞大的规模，为缓解当前建设用地供求矛盾提供了现成的道路。承认集体建设用地使用权出租行为以及其他流转行为的合法地位，则成为保障该条道路畅通、促进社会经济发展的客观要求。农民集体建设用地租赁合同纠纷案件大多发生在我国东南沿海等经济发达地区，此现象也印证了该类租赁行为与社会经济发展具有很大的关联性。从笔者所收集的资料来看，2006年和2007年期间，在广东省，仅佛山市中级人民法院便审理了七件此类案件。近年来，笔者所审理的此类案件也大多发生在青岛等山东经济较为发达地区。（2）农民集体建设用地使用权租赁行为具有互惠性。这是促使租赁双方发生该交易行为的内在动力。对于承租人而言，其使用集体建设用地所需支付的租金要大大低于使用国有建设用地所需支付的出让金或转让金。因而，农民集体建设用地对于欲从事工商业经营的土地需求者具有极大的吸引力。对于出租人而言，在本身无力使用或者更好地利用集体建设用地从事工商业经营的情况下，与其将该土地闲置，不如将其出租给他人，这样既无失地之忧，又可盘活土地资源，创造比农业经营更高的收益。另外，虽然农民集体建设用地也可通过征收方式进入土地市场，但是，一方面，农民将因该征收行为而失去该土地；另一方面，农民在集体土地征收中虽可得到一定的补偿，但其所获的补偿与政府在土地征收、转用过程中拿走的土地级差收益相比，过于悬殊。如果将农民集体土地进入土地市场的途径仅仅限定于国家征用、征收，即先将集体土地转为国有土地，然后由政府再出让给建设用地使用者，那么农民集体土地的所有权人与征收人之间利益将出现严重失衡，从而势必造成，“城市化和工业化推进到哪个村庄，就意味着该村的土地被强制征用，农民对土地的权利被剥夺，他们也相应失去了利用土地发展非农产业的机会。”[6]因此，农民集体建设用地的出租行为，实际上也是农民为了合理利用为其所有的土地、维护其自身权益的一种主动探索。（3）鉴于前述两点因素，同时为了招商引资，促进当地经济发展，地方政府对此类租赁行为通常也持肯定态度。由此可见，农民集体建设用地使用权租赁行为的存在，具有符合社会发展需要的客观性，同时也具有物尽其用的合理性。因此，若将六十三条作为含有禁止此类租赁行为含义的解释，则容易导致合法而不合理的矛盾，从而削弱该条法律的正当性基础；反之，若将六十三条作为无禁止此类租赁行为含义的解释，则既可避免该矛盾的出现，又可突出对农用地出租用于非农业建设等非法变更土地用途行为的规制效果，从而可更有利于实现六十三条所担负的维护土地用途管制制度的立法目的，因而也有利于使此类案件的裁判达到法律效果和社会效果的统一。

　　2、集体建设用地使用权租赁等流转行为日益增多的社会现象，也引起了政府部门的密切关注。近年来，有些地方政府甚至出台有关规范性文件或地方政府规章来主动地对此类社会现象加以规范、引导。2001年12月25日，临沂市政府颁布《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》。2002年12月26日，威海市政府颁布《威海市中心镇集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》。2003年11月5日，中山市政府颁布《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，同年陕西省国土资源厅颁发《关于开展农民集体所有建设用地使用权流转试点工作的实施意见》。这些政府文件对农民建设用地流转行为的程序、形式和内容等方面做出了相应的规定。这些举措相当于正式公示了这些地方政府对农民集体建设用地流转行为的态度，即有条件地认可农民集体建设用地流转行为在市场经济中的合法地位。出租是土地使用权流转方式中的一种，故农民集体建设用地出租行为也是得到以上地方政府认可的。此后，有些省级政府对这种集体建设用地使用权流转行为也陆续表明了态度。如，2005年6月23日，广东省人民政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。该文件属于地方政府规章。根据该政府规章第二条规定，集体建设用地使用权出租行为与出让、转让、转租及抵押行为同属于集体建设用地使用权流转行为。该规章第四条第一款规定：“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：（一）不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；（二）土地权属有争议的；（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；（四）村民住宅用地使用权。”根据法不禁止即自由的私法意思自治原则以及反面解释的法律解释方法，只要不属于以上四种情形，集体建设用地使用权是可以流转的，而出租行为是流转的一种形式，故《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》并没有禁止集体建设用地使用权的出租行为。相反，为了合理利用土地、规范流转市场秩序以及防止争议发生，该规章还规定了对出租行为的程序要求（如，根据第七条规定，出租集体建设用地使用权须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意）、形式要求（如，根据第十三条第一款的规定，出租应当签订书面合同。）以及内容要求（如，根据第五条规定，建设用地不得出租用于房地产开发和住宅建设。又如，根据第十三条第二款的规定，建设用地出租的最高年限不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限）。由此可见，广东省政府对于集体建设用地出租行为的态度，不只是不禁止，而且是以政府规章的方式加以积极地规范、引导和推动，因而实际上是认可了该行为在集体建设用地使用权流转中的合法地位。湖北省人民政府2006年颁布的《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》也有以上类似的规定。因此，如果将六十三条解释为含有禁止农民集体建设用地使用权出租之义，那么势必出现集体建设用地的租赁行为得到政府认可，却遭到法院否定的矛盾情形，从而导致法院的司法裁判与政府的行政行为之间的冲突。反之，如果将六十三条解释为并不含有禁止农民集体建设用地使用权出租之义，则可避免以上合政策却不合法的矛盾的发生。

　　3、即使将六十三条的第一种解释，即该法条含有禁止农民集体建设用地使用权出租之义，视为有效解释，那么现实中此类行为也往往禁而不止。因为：（1）法律之所以得以有效的实施，除了因其被赋予的国家强制力外，还因其具有内在的正当性。由以上分析可知，农民集体建设用地使用权租赁不仅有利于满足经济社会发展对建设用地的需求，而且有利于权利主体盘活存量建设用地，充分发挥地尽其力的效益。因此，农民集体建设用地使用权租赁行为的存在和发展具有一定的正当性。这是导致六十三条第一种解释难以发挥实效的根本因素。（2）地方政府的认可和保护又使农民集体建设用地使用权租赁行为的正当性得到进一步的强化，这又使六十三条第一种解释在社会现实中更是难以得到普遍的贯彻。（3）徒法不足以自行。法律的实施最终还得依赖于其忠实的守护者：法官。但是，司法是被动的，不告不理是民事诉讼的基本原则，当租赁合同双方相安无事或均有意回避诉讼时[7]，禁止此类租赁行为的法律也不过是一纸具文，而难以实际发挥预期的规范效果。（4）在审判实践中，即使法官采纳第一种解释，认定该类租赁合同无效，有的法官也会基于公平原则的考虑，判令承租人向出租人支付土地使用费，而土地使用费的应付数额一般还是按照租赁合同约定的租金标准计算。如，广东省佛山市中级人民法院（2006）佛中法民五终字第387号民事判决认为：“综上，应当确认《租用土地合同协议》为无效合同。合同无效，自始没有约束力，原告现请求解除合同已无必要。合同被确认无效后，当事人因合同所取得的财产应当返还对方，因此四被告应将所租的土地及地上建筑物返还给原告，原告应将所收取被告的租金退还被告。但由于被告已经依约实际使用了原告的土地，故根据公平合理的原则，被告应向原告支付土地使用费。根据本案实情，土地使用费的标准可按双方约定的租金标准计付，已经支付的土地租金折抵使用费，不再计退。”[8]这种“无效认定、有效处理”的矛盾性的裁判行为说明，对于即使诉讼至法院的此类纠纷，六十三条第一种解释所应赋予该法律条文的强制性规范效果，在审判实践中也并非能够得到彻底地贯彻。令而不行，禁而不止，是法治原则的大忌。因此，如按照关于六十三条的第一种解释来裁判此类纠纷，则既难以产生良好的社会效果，最终也将会损害其法律效果。

　　通过以上社会效果方面的分析权衡，我们不难发现，相对于第一种解释而言，六十三条的第二种解释，即六十三条并无禁止农民集体建设用地出租之义，更为妥当。至此，前面通过文义解释和体系解释所得出的初步结论，经目的解释方法和社会学解释方法的运用，又得到了进一步的证立。在此，针对本文前面所提出的问题，不妨再次重申一下我们运用法律解释方法所得出的结论，那就是：《土地管理法》第六十三条并无禁止农民集体建设用地使用权出租的含义，因而从该法条中并不能得出，此类合同应被认定为无效合同这一裁判规则。

　　三、问题的启示：通过法条的解释确立案件的裁判规则

　　由以上论述可知，在农民集体建设用地租赁合同纠纷案件中，当事人或者是因对六十三条含义的不同理解，或者是基于各自利益的不同考虑，常常在租赁合同效力问题上发生争执。对该争议问题依法做出裁决，是法官义不容辞的职责。但办案法官对六十三条的理解也存在分歧，而法官理解的分歧又进而导致在审判实务中出现了关于该类租赁合同效力问题的矛盾裁决。这种法律适用标准不一致的现象，是对法治原则的戕害，必然会严重地损害裁判的公正性和法律的权威性。因此，欲公正地解决农民集体建设用地租赁合同纠纷，则应当对合同效力问题做出正确的裁决；而欲对合同效力问题做出正确的裁决，则需统一认定此类合同效力的裁判规则，即需统一如何裁决此类合同效力的标准；而欲统一裁判规则，则需统一对六十三条等相关法律条文的理解；而欲统一对法条的理解，则需办案法官对法条做出正确的解释。

　　从本文的探讨研究中，我们也可以得到如下启示：由案件争议问题寻找到相关法条，并不能保证该案一定能够得到正确的处理，审判实践中常常存在基于同一法条对同一问题做出不同甚至矛盾的司法裁决，本文所论之农民集体建设用地租赁合同效力问题即为典型之例。对于法官来说，找到相关法条，仅仅是法律适用活动中的一个环节，欲保障案件争议问题得到正确的裁判，尚需法官从法条中发现正确的裁判规则。这就需要办案法官不能机械地、片面地理解法律条文，而法律解释学所提供的解释方法则有利于法官对案件所涉法律条文的正确解读。简而言之，由案件争议问题到相关法条的寻找与解释，由法条的寻找与解释再到裁判规则的确定，最后由裁判规则解决争议问题，这一系列环节便构成了法官适用法律的基本思维脉络。该思维脉络中的每个环节，相互连接，均不可忽略。从笔者在审判实践中所接触到的民事裁判文书来看，法官裁判案件的基本思维脉络往往因缺少从法条到规则之间的解释环节而存在断层。其中，突出的表现是：办案法官往往将案件所适用的法律条文仅仅在裁判文书说理部分的结尾处，集中以“依照《民法通则》某某条、《合同法》某某条或者《土地管理法》某某条之规定，判决如下……”等等类似的格式化表达方式蜻蜓点水般地一掠而过，缺少对引用这些法条的缘由（即问题针对性）以及该法条与裁决结论之间关系的分析与论证；或者虽然法条引用具有明确的问题针对性，但是从该法条中得出了什么样的裁判规则以及为什么会得出这种规则而不是另一种规则，却缺少论证，譬如就农民集体建设用地租赁合同效力问题，有的法官在裁判文书中往往可能会作如此阐述：“根据《土地管理法》第六十三条的规定，涉案农民集体建设用地租赁合同应当被认定为无效合同”，至于为什么基于该法条就能得出涉案合同无效的结论，则语焉不详。这种法律适用思维脉络的断裂现象如果被忽视，则不仅会影响裁判文书的说理性，而且也会纵容法官裁决的武断性，甚至会为其枉法裁判开启方便之门。因此，法官在裁判案件时应重视由法律条文之检索到裁判规则之确立过程中的法律解释环节。

　　当然，在审判实践中，法律解释的各种方法在每个案件的裁判文书中并非都一一展现。这是因为：首先，审判实践中的案件绝大多数是常规型案件，或者说是简单案件。从法律适用的角度来说，办案法官能够从现有法律条文中很容易地确立这些简单案件的裁判规则，案件当事人对这些裁判规则并无异议，或者即使当事人有异议，由于这些裁判规则是法律职业群体的共识，法官也可通过文义解释方法来消解当事人的异议。对此类案件，文义解释方法就足以胜任法律适用之任务，如再诉诸其他解释方法则纯系画蛇添足了。其次，当法官所承办的案件是非常规案件（或者称之为疑难案件）时，法官往往需要通过多种法律解释方法的运用方能确立相应的裁判规则。但是，在审判实践中，就某一疑难案件而言，办案法官并非将其所实际运用的解释方法均在裁判文书中加以阐述，而是将有些解释方法呈现于裁判文书中，另一些解释方法运用于在合议庭评议活动或审判委员会评议活动等审判环节中。被置于裁判文书制作活动中的解释方法通常是文义解释和体系解释方法，而被置于其他审判活动环节中的方法则通常是目的解释或社会学解释等法律解释方法。之所以如此，并非偶然。一方面是因为，办案法官自觉或不自觉地考虑到学者们在学理上所归纳的这些法律解释方法的各自特点，如相对于目的解释和社会学解释来说，文义解释和体系解释通常更有利于维护法律的明确性、安定性及可预测性，从而能够更好地贯彻依法裁判原则及立法权与司法权区分原则。另一方面是因为，办案法官有其现实考虑。例如，相对于学者的评价，办案法官可能更关注当事人对其裁判文书的评价，譬如：当事人是否能看懂法官所制作的裁判文书？能否接受其裁判说理？是否会攻击其因具有主观倾向而枉法裁判？是否会上诉或申诉？对于当事人而言，法律的文义和体系因素具有较强的外显性和客观色彩，而法律的目的和社会效果因素则具有较强的内隐性和主观色彩，故文义解释和体系解释方法更容易为当事人所理解和接受，因而法官在裁判文书中更愿意展现文义解释和体系解释的方法。合议庭评议笔录或审判委员会研究笔录不对外公开，故目的解释和社会学解释方法在合议庭评议或审判委员会评议活动环节中因无以上顾虑之忧而能够在得到积极的运用。又如，相对于文义方法和体系方法来说，目的方法或者社会学方法对于运用者自身素质的要求更高，其掌握和操作难度大，办案法官如不具备较高的法学理论素养和司法能力，运用这两种方法容易引发争议，甚至授人以柄而招致攻击，故基于方法驾驭能力或方法运用风险的考虑，法官即使在办案中运用了目的方法或社会学方法，但并不一定将这些思维活动展现于裁判文书之中。但是，无论法官将法律解释方法运用于裁判文书的说理活动中，还是运用于合议庭案件评议等活动中，其方法运用的目标是一致的，即：为待决案件所涉争议问题确立相应的裁判规则。在审判实践中，之所以会出现同案不同判的现象，例如对于农民集体建设用地租赁合同效力问题的矛盾裁判，如果我们排除办案法官故意曲解法律的因素，则其往往与法官忽视法律解释环节或缺乏法律解释技能具有一定的关系。因此，法官的法律解释理论水平及法律解释方法运用的司法技能应当成为法官司法能力培训的重要内容之一。

【作者简介】
刘成安，山东省高级人民法院民一庭法官，山东大学法学院博士研究生。

【注释】
[1]该案一审法院认为：“原告所出租的是农民集体所有的土地，现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。故根据合同法及现行的法律规定，《租赁土地合同协议》因其内容违反了土地管理法的强制性规定，也属于无效合同。” 该案二审法院亦认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，涉案集体建设用地租赁协议因违反了强行性规定而无效。参见《中国审判法律应用支持系统V2.0》。
[2]该案一审法院认为：“土地租赁有效。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这是对农民集体所有的农业用地使用权的禁止性规定。锡山市国土管理局颁发的《集体土地建设用地使用证》表明，系争出租土地在出租之前已合法转为工业用地，其性质已不再属农业用地。因此，柴油机厂将非农业用途农民集体所有的土地的使用权出租给太宇公司，显然不属《中华人民共和国土地管理法》第六十三条禁止的情形。”该案二审法院认为：“原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条认定系争土地可以出租是正确的，本院予以维持；太宇公司错误理解该条，认为系争土地的出租违反该条禁止性规定的主张，于法无据，本院不予支持。”参见《中国审判法律应用支持系统V2.0》。
[3] 梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第245页。
[4] 王泽鉴：《法律思维与民法实例》，中国政法大学出版社2001年版，第234页。
[5]高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场：现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期。
[6]高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场：现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期。
[7]笔者从自身审判经历中了解到，起诉至法院的集体土地建设用地租赁行为，只是其中为数很小的一部分。
[8]参见《中国审判法律应用支持系统V2.0》。